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民办学校瘦身战:收紧数量调减占比,各地猛踩急刹车,数百万学生回流公办?

李静2021-09-24 21:32

经济观察报 记者 李静 今年下半年以来,包括湖南、四川、河南周口等地相继发文,规范民办义务教育发展,原则上不再审批新的民办义务教育学校,并明确要求调减民办义务教育占比。

尽管上述文件,部分省市暂未对外公开,但数位业内教育人士证实,地方确有调减当地民办义务教育占比相关文件和会议精神披露。

一位不愿透露姓名的教育人士对经济观察报表示,2020年9月,中央深改委审议通过《关于规范民办义务教育发展的实施意见》,提出规范民办义务教育发展,强化民办义务教育规范管理。同时上述意见指出,坚持国家举办义务教育,办好办强公办义务教育。

几个月后,教育部组织相关调研,在征求各地教育厅意见后,进一步确定了省县一级民办在校生占比。2021年5月,两办向县团级下发《关于规范民办义务教育发展的意见》,提出原则上不得审批新的民办义务教育学校。但到目前为止,有关于省一级民办义务教育在校生调减至5%,县一级10%,最高不超过15%的文件并未对外公布,此后,各地相继按此目标召开工作会议。

“这就是整体政策的一个宏观背景”,上述人士说。

根据2020年全国教育事业发展统计公报数据,全国共有义务教育阶段在校生1.56亿人。其中,民办普通小学6187所,在校生966.03万人。民办初中6041所,在校生718.96万人。民办义务教育占比约10.8%。若按此估算,预计百万民办学校在校生将被调整至公办学校。

一位河北民办学校校长告诉经济观察报,暂时还未收到当地相关部门通知,但从6月开始已经从不同途径获悉政策对民办学校的收紧,目前仍在进一步观望中,也未对学校内部展开具体动作。

收紧和调减义务教育阶段民办学校,各地普遍采取的路径是严控增量,逐步消化存量。多地将省域一级民办义务教育在校生规模占比控制在5%以内,日期则为争取在2-3年内完成。

浙江大学教育学院教授吴华对经济观察报表示,目前决策层对民办教育的定位已经发生了重大调整。从2010年出台国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年),提出大力支撑民办教育,民办教育是教育事业发展的重要增长点和促进教育改革的重要力量,到目前大家对民办教育的认知有较大改变,重新将其理解为公办教育的补充。定位的调整决定了当前民办教育政策制定和实行的背后逻辑。”

对于各地普遍实施的收紧政策,也引发了舆论广泛讨论。支撑者认为,这将有利于缓解部分地区间“公退民进”,理清社会资本与教育的边界,规范民办教育在招生、办学中的乱象,进一步促进教育公平。批评者认为,民办教育曾在中国教育中发挥重要作用,有效增加了教育供给,缓解了公共财政压力,仅2020年就为财政贡献了8000亿元。总量上,民办教育提供了约20%的公共教育服务,但获得的公共财政资金只有公办学校的1/20。实施收紧政策后,民办生转至公办学校由公共财政支出,民办资金流出将会引发更大的教育不公平。

尽管对于上述政策转向尚有分歧,但各地教育部门已经纷纷部署具体举措,一场围绕义务教育办学调整已经拉开帷幕。

中国民办教育协会研究分会副会长马学雷认为,国家是支撑民办教育发展的。之所以目前压缩民办义务教育在校生的规模,背后的逻辑是因为新时代教育的新理念、新模式和新发展。大家原有的办学模式让大家更注重规模增长、效率优先,所以为满足彼时教育供给,欢迎各种资源进入教育。但随着供给得到满足,着力解决教育发展中不平衡不充分问题,发展公平且优质的教育将成为下一步主要目标。同时,地方政府在实行过程中应该用科学的方法制定目标和处理分歧,避免一刀切现象。另一方面,也要提升公办学校的办学质量和服务。

一场瘦身战

民办教育怎么改?

以河南周口为例,今年8月,河南省周口市委教育工作领导小组制定下发《周口市规范民办义务教育专项工作实施方案》,启动公有主体参与举办民办义务教育学校专项治理;停止审批新的民办义务教育学校,已有民办义务教育学校逐年调整,将全市民办义务教育在校生规模占比控制在5%以内,2022年底全部完成,2023年全面验收。

按照周口市教体局召开的相关会议精神,周口各县(市、区)要在摸清民办义务教育学校情况的基础上,将采取“一县一策”“一校一策”制定实施方案,通过政府购买学位、政府收购学校、鼓励转型、规范保留、关停取缔、核减招生计划、清理公有资源等方式,分类规范、有序推进。

按照方案,满足一些条件的学校可以由县级政府实行购买学位的方式变为公办学校或分期付款购买转为公办学校,还有一部分符合特定条件的可申请,保留的民办学校,在校生占比控制在5%以内;周口还鼓励一些民办学校转为中等职业学校或普通高级中学。

对无合法用地手续、校舍属违法建筑或规划布局不合理、办学条件不达标等违规民办义务教育学校,予以关停取缔。

根据周口市教体局在会议中透露的数据显示,周口市现有义务教育在校生1266704人,其中:民办义务教育学校462所,在校生达433371人,占比34.2%。此次通过规范治理,周口市将预计保留民办学校40余所,在校学生近5万人;预计购买学位2万多个;收购学校60多所,学位6万多个;关停200多所,分流在校学生8万余人。

此后,周口市淮阳区教体局发布义务教育阶段学校招生公告,原为民办完全中学的淮阳一高初中部、高中部已经整体捐献给政府转为公办学校。

在调减民办义务教育占比的大背景下,河南周口、林州市目前实施的“民转公”政策,正在全国多地展开。

从目前已流出的文件,今年下半年,四川、江苏多地曾相继发文,原则上不再审批新的民办义务教育学校,并调减当地民办义务教育学校在校生数占义务教育学校在校生总数比例。尽管来自决策层对于民办学校在校生规模并未披露,但依照目前各地相继实行的范围,普遍把红线定在省域一级民办学校在校生规模占比控制在5%以内,县域一级不超过15%,时间则设定在力争2-3年内完成。

6月22日湖南省教育厅发布《关于做好规范民办义务教育有关精神汇报工作的通知》,提出各市州要落实中央对民办义务教育在校生规模省域内、县域内占比调控要求。其中,民办初中、小学在校生人数占义务教育在校生总数的比例将调减至5%以下,全省民办小学、初中在校生规模预计调减36.4万余人,原则上不再审批新的民办义务教育学校。

按照湖南省教育系统公布的14个市州民办义务教育情况统计数据及调控要求。截至2020年12月,湖南省共有民办义务教育学校共544所,小学、初学在校生人数共计74.83万。除张家界市、怀化市、湘西自治州只减不增外,其余11市需调减超23万人。

收紧民办学校办学数量,调减在读学生占比,不少教育人士认为政策指向的主要矛头是,抑制民办教育中过度逐利现象,以及过去招生办学中不规范行为引发的公办与民办生态不平衡,民办在一些地方体量过大等因素,其中“公参民”是其中备受诟病的一项。

针对上述问题,近几年国家不断调整政策。2018年教育部出台《关于做好2018年普通中小招生入学工作的通知》,提出对有空位的公办学校和超过招生人数的民办学校,可引导学校电脑随机派位。2019年在此基础上,教育部进一步明确公民同步招生,不得以任何形式提前选择生源,防止对生源地招生秩序造成冲击。2020年,包括上海,江苏等地出台细则,要求民办学校不得跨区域招生、严禁提前面试等。

而5月最新修订的《中华人民共和国民办教育促进法实施条例》中,对民办学校的设立和监管提出更加明确的要求,包括禁止义务教育阶段民办学校兼并收购、协议控制,以及民办学校不得与利益关联方进行交易。

马学雷对经济观察报表示,因为财政不足,一些地方特别是欠发达地区,特别注重引入社会力量办教育,甚至不少地方把办学、建校园作为地方招商引资项目。目前随着国家财政资金不断投入,教育供给在数量上已经基本满足需求,这也意味着教育进入了新时代,原则了发生变化,要促进教育公平、提高教育质量,各级各类教育、民办教育、公办教育都要顺应这个方向,现在一系列的改革也是围绕在这个理念的基础之上去调整的。

8月25日,教育部等八部门公布《关于规范公办学校举办或者参与举办民办义务教育学校的通知》(下称《通知》),明确了三类“公参民”学校的范围,除对公办学校与其他社会组织、个人合作举办的“公参民”学校,办学条件符合“六独立”要求或办学条件不符合“六独立”要求,但限期可整改到位的可继续办民办学校外,其余所涉“公参民”学校均要通过不同形式转为公办校或停止办学。同时,该通知也提出,对公有教育资源的使用作出全面规范,按照“一省一方案,力争用两年左右时间,理顺体制机制,实现平稳过渡。”

难点

在本轮政策中,受到冲击最大的是河南、湖南等民办教育占比较高等地区。

这些地方隶属人口输出大省,由于经济欠发达,家长对于孩子读书给予厚望,也造成了这里一些民办寄宿制学校增多。以河南周口为例,周口市现有义务教育在校生1266704人,其中:民办义务教育学校 462所,在校生达433371人,占比34.2%。

中国教育科学研究院研究员储朝晖对经济观察报表示,从民办义务教育学校在校生数逐年增加,2006年以前没有免费义务教育,所以导致不少家长选择了民办学校。但实行公办学校免费后,回流至公办学校5%左右,之后再次增高,这其中缘由在于,大部分学生是低收入家庭,学生家长需要外出务工,在农村公办学校担心教学质量难以得到保证,但带到城里又进入不了公立学校,这样的学生只能进入民办校,实际上也是他们承担了义务教育经费的15%。

根据2020年全国教育事业发展统计公报数据,其中民办普通小学6187所,在校生966.03万人。民办初中6041所,在校生718.96万人。调减和分流民办义务在校生,也意味着数百万学生将回流至公办学校。

地方在调减当地民办义务占比过程中,能否提供充足的学位、老师编制以及地方教育财政经费负担问题,也是不少教育人士普遍担心所在。

储朝晖说,首先,调减会让农村未来500万子弟只能回到原来农村的公办学校。县城中公办学校能否满足?民办学校中有大量寄宿制学校可以满足家长务工外出的需求,但公立校能否提供相应配备?

在他看来,民办校通常不依靠国家财政收入,在自负盈亏导向下建立竞争优势较强。从2005年民办义务教育学校在校生人数761.36万增长到2019年的1632.31万,增长了114%,主要来自于一些家长愿意花钱让孩子去优质的民办学校接受教育,能否满足他们对优质教育的需求?这些都需要地方政府统筹考虑。

缩减民办义务教育学校,最重要的压力还指向了国家教育经费。吴华说:“2020年,国家教育经费是4万五千亿元左右,其中民办教育在2020年为财政贡献了8000亿元,但获得的公共财政资金只有公办学校的1/20。政策收紧后,一方面民办学校在校生将大幅减少,导致国家在义务教育中的财政支出增加;另一方面,民办生转至公办学校由公共财政支出,最终是否会导致公办学校生均费用减少,也待观察。”

根据2018年全国教育事业发展数据统计结果显示,民办义务教育在校生占比存在显著的地区差异。民办小学在校生占比超过10%的省份有6个,由高到低分别为广东(22.46%)、河南(16.32%)、浙江(13.37%)、上海(13.33%)、海南(11.24%)和河北(10.84%);民办初中在校生占比超过15%的省份有7个,由高到低分别为山西(24.65%)、安徽(23.8%)、广东(22.92%)、河南(20.08%)、河北(18.67%)、浙江(17%)和上海(16.01%)。人口流入和流出省份,民办教育占比较高。

吴华认为,政府调整民办教育政策的一个重要判断是民办教育存在过度逐利现象,因而偏离了对教育公益性的要求。但从民办教育的实践来看这个判断很难成立。在目前大约2万所从事基础教育的民办学校中,国际化学校算高收费学校,但它只有700余所。除此以外,民办学校中很大一部分招生对象是农村留守儿童,属于低资费学校,还有一部分是城里打工子弟学校,也属于低收费,在河南、江苏苏北等地区,绝大部分民办学校学费一年在5000-1万元以下。

“大家是用国际学校来代表民办学校还是用低收费学校来代表民办学校?更重要的是,过度逐利的前提垄断,是值价不符,而民办教育是一个高度竞争的领域,根本就不符合过度逐利的约束条件”,吴华说道。

马学雷认为,国家是支撑民办教育发展的,义务教育是国家要保障的基本公共服务,要形成德智体美等五育并举的局面。以前拼学区、拼”鸡娃“等择校现象将得到转变,民办教育也要顺应新时代的教育。目前关停的很多民办校或多或少都存在一些违规办知识题,尽管对于大部分民办校而言,退出是痛苦的过程。

“民转公”学校会越来越多

随着各地逐步调减义务教育民办学校占比,学校“民转公”现象也在显现。

8月17日,?重庆市龙水湖育才中学校资产办理了移交仪式,证实由民办学校转制为公办初级中学,转制后由大足中学集团化办学。

数位教育人士预计,未来一两年,这样的“民转公”学校将会越来越多。

2020年全国教育事业发展统计公报显示,全国共有各级各类民办学校18.67万所,比上年减少4820所,占全国比重34.76%;在校生5564.45万人,比上年减少52.16万人,下降0.93%。其中,民办普通小学6187所,比上年减少41所,下降0.66%;在校生966.03万人,比上年增加21.13万人。民办初中6041所,比上年增加248所,增长4.28%;在校生718.96万人,比上年增加31.56万人,增长4.59%。

包括吴华、储朝晖在内等教育人士都表示,民办教育存在一些个别乱象,但无法否认其在特殊历史背景下做出过重要贡献,需要用历史的和发展的眼光来看待。

在吴华看来,民办教育增加了教育供给,也增加了教育选择的机会,满足了人们追求多样化的需求。

对于正在实施的缩减部署,马学雷对经济观察报表示:“地方政府要用科学的方法来处理这件事情,比如,不能够搞一刀切,要按照当地情况合理规范和清退,符合政策规范、办学调减达标的要准许继续办学。公办学校也要提升质量和服务水平。公办义务阶段教育不收费,家长也愿意选择,但办学质量如果跟不上,仍然不能让其满意,孩子的成长比学费更重要。”“除此之外,也要考虑我国是制造业大国,务工人员数量庞大,在人口输出大省的河南、湖南、四川、安徽等地,在人口输入大省的浙江、广东、上海、江苏等地,公办学校要充分考虑家长需求,提高服务水平,比如要能够让学生寄宿并规范管理,解决家长努力工作建设国家的后顾之忧”,他说。

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李静经济观察报记者
大科创资讯部记者
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